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财税40年: 从经济改革突破口 到国家治理支柱

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  陈益刊

  [财政部部长刘昆今年3月在中国高层发展论坛上表示,作为全面深化改革的重点之一,财税体制改革深入推进,现代财政制度建设取得重要阶段性成果。通过不断深化体制机制改革,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到充分发挥]

  [在中国财税改革40年历史中,有两个具有里程碑意义的改革,一个是分税制改革;另一个是十八届三中全会后的新一轮财税体制,它是从经济改革迈向更高层的国家治理改革,建立现代财政制度。]

  改革开放40年中,财政税收制度改革一直充当“排头兵”,它率先打破计划经济体制,并随着社会主义市场经济体制不断深化而变革。而在最新一轮的全面深化改革中,财税被提升到国家治理的基础和支柱这一新高度,财税体制改革也摆脱了单一经济体制改革的范畴,成为全面覆盖国家治理全过程、各领域的综合性制度安排的抓手。

  经过40年的改革,财政实力不断增强,财政收入从1978年1132亿元跃升至2017年的236608亿元,40年间财政收入增长了208倍。财政支出结构不断优化,民生相关支出占比越来越大,这为全面建设小康社会奠定了坚实的物质基础。

  财税管理制度在不断完善,财政宏观调控手段也在不断创新,近些年以大规模减税降费为主导的积极财政政策不断发力。

  放权让利:“吃大锅饭”到“分灶吃饭”

  1978年12月,十一届三中全会提出,要把全党的工作重心转移到经济建设上来。中国走上改革开放发展经济的轨道。十一届三中全会是新中国成立以来我党历史上具有深远意义的伟大转折,标志着中国从此进入了改革开放、建设中国特色社会主义的新时期。

  1979年中央工作会议提出财政体制改革是经济体制改革的突破口,要先行一步,拉开了经济体制改革的序幕。

  在改革开放初期,绝大部分经济资源控制在财政范围,因此财政作为计划体制下资源配置的枢纽,可以首先松动,成为渐进式改革中“解锁”传统体制在宏观层面的突破口,以便让体制内的一部分资源和体制外的资源能够寻求自发组合的方式,这就决定了财政“放权让利”的先导地位。

  1980~1993年,为了放权让利,扩大地方和企业财权,一方面中国打破此前高度集中的“吃大锅饭”传统财政体制,通过建立“分灶吃饭”的包干财政体制给地方政府分权,增加地方各级政府财力,这成为其后计划、企业、物资、投资、人事、金融等方面实施渐进改革的突破口,对于推动我国经济体制改革全面铺开,发挥了重要作用。

  另一方面,中国打破对国营企业不能征税的思想禁区,逐步推广了对国营企业进行上交利润改为征税(下称“利改税”),通过两步改革从“税利并存”过渡到“以税代利”,税后利润归企业自主安排使用,扩大了企业财力和自主权,也为中央与地方“划分税种”财政体制改革奠定了基础,促成了这一时期财政包干体制的不断优化。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经,两步“利改税”尤其是“以税代利”,让税收成为财政收入的最主要方式,这为日后税收在国家治理中的作用奠定了基础。不过,财政包干体制也存在明显弊端。比如,这一包干制度本身通过中央政府和地方政府一对一谈判确定,不够规范稳定等。

  适应市场经济:分税制建立迈向公共财政

  1992年初,邓小平同志发表南方谈话,提出了加快改革开放、发展社会主义市场经济、“发展才是硬道理”等一系列重要思想,发展和完善了建设有中国特色社会主义的理论。同年10月,十四大在党的历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。

  一场具有深远影响的分税制财政体制改革在中国拉开帷幕。

  1993年12月,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,从2018-12-19起实施。分税制改革按照“存量不动、增量调整、逐步提高中央宏观调控能力,建立合理的财政分配制度”的原则设计。

  分税制主要内容是:按照税种属性划分中央与地方的收入;按照中央与地方的事权划分中央与地方的财政支出范围;分设中央和地方两套税务机构(国税局和地税局),分别为中央政府和地方政府筹集收入;为了兼顾地方既得利益,确定中央财政对地方财政税收返还基数,并实行过渡时期的转移支付办法,合理调节地区间财力分配。

  多位财税专家表示,分税制财政体制改革的实施,相对稳定和规范了中央与地方的财政分配关系,增强了中央政府的宏观调控能力,是新中国成立以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新,初步建立了符合社会主义市场经济要求的财政管理体制框架,并逐步建立健全与之相适应的管理模式和运行机制,开启了财政改革的新篇章。

  除了财政体制之外,1994年进行了新中国成立后规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革。这次税制改革,以统一税法、公平税负、简化税制和合理分权为基本原则,建立了以增值税为主体的新流转税制度。对部分产品开征消费税,对内资企业实行统一的所得税,简并统一个人所得税制度,改革农业税、开征土地增值税、改革资源税等。

  这次税制改革后,我国税种由原来的37个减少为23个,初步实现了税制的简化、规范和统一,形成了以流转税和所得税为主体,其他税种相配合,多税种、多环节、多层次调节的具有中国特色的税收制度,初步建立起符合社会主义市场经济发展要求的税收体系。

  同样是在1994年,中国首部预算法颁布实施,把政府预算纳入法制化管理轨道,强化预算管理和监督。

  此后,我国财政体制逐步转向公共财政,财政职能及其作用突出公共性、公平性、公益性和法治性,以适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求,1994年确立的分税制财政体制不断优化。

  定位国家治理支柱:建立现代财政制度

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者,在中国财税改革40年历史中,有两个具有里程碑意义的改革,一个是分税制改革,它是计划经济跨向市场经济的里程碑;另一个是十八届三中全会后的新一轮财税体制,它是从经济改革迈向更高层的国家治理改革,建立现代财政制度。

  为了完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,2013年底,十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,开启了全面深化改革序幕,而财税体制改革再次成为改革的排头兵。财政首次被提升为“国家治理的基础和重要支柱”,建立起现代财政制度。

  中国社会科学院副院长高培勇认为,财政由一个经济范畴跃升为一个国家治理范畴,财税体制由经济体制的一个组成部分跃升为国家治理体系的一个组成部分。故而,跳出以往追随经济体制改革而定改革方案的思维范式,将财政与国家治理、财税体制与国家治理体系密切联系在一起,在国家治理的大棋局中谋划并推进财税体制改革,便成为顺理成章之事。

  新一轮财税体制改革主要有三大任务,首先是改进预算管理制度。以推进预算公开为核心,建立透明预算制度;完善政府预算体系,研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项;改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制;完善转移支付制度;加强预算执行管理;规范地方政府债务管理;全面规范税收优惠政策。

  其次是税制改革,包括营业税改增值税,建立规范的消费型增值税制度。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。完善消费税、资源税,建立环境保护税和房地产税。修订《税收征管法》。

  最后是调整中央和地方政府间财政关系,建立财政事权与支出责任相适应的制度,合理划分各级政府间事权与支出责任,进一步理顺中央和地方收入划分,建立健全地方税体系。

  财政部部长刘昆今年3月在中国高层发展论坛上表示,作为全面深化改革的重点之一,财税体制改革深入推进,现代财政制度建设取得重要阶段性成果。通过不断深化体制机制改革,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到充分发挥。

  这表现在:现代预算制度主体框架基本确立。新预算法颁布施行。在推进预算公开、实行中期财政规划管理、完善转移支付制度、加强地方政府性债务管理等方面,一系列重大改革举措密集推出、落地实施。

  税收制度改革取得重大进展。全面实施营改增试点改革,实现增值税对货物和服务全覆盖,开征66年的营业税告别历史舞台,对于推动构建统一简洁税制和消除重复征税、有效减轻市场主体负担,拉长产业链条扩大税基,促进新动能成长和产业结构优化升级,带动增加就业,起到一举多得的重要作用。资源税从价计征改革全面推进。环境保护税法出台实施,个人所得税改革将于2019年全面启动,首次引入了综合征税和专项附加扣除,减轻个人税负。

  财政体制进一步完善。出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见,明确了改革的总体要求、划分原则、主要内容以及时间表和路线图,外交领域改革方案率先出台,今年基本公共服务领域尤其是医疗卫生领域方案也已出台。全面推开“营改增”试点后,调整中央与地方增值税收入划分过渡方案出台实施。分设了20多年的国税局和地税局也在2018年正式合并,提高征管效率,减轻纳税人负担。

  按照财税改革时间表,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。财税改革任务依然繁重,比如关系亿万老百姓的房地产税立法草案还未公布,更多细分领域的中央与地方财政权责划分还未启动。

  高培勇表示,现代财政制度的基本特征,可以归结为财政成为国家治理的基础和重要支柱,财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说,财税职能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财税职能和作用格局,可以确认,进入新时代的中国财税体制改革任重而道远。

  改革经验与启示

  财税改革40年,学者们用不同的角度诠释着这一历程。

  中国财政科学研究院院长刘尚希认为,改革开放以来,我国财政改革实质上都是遵循公共风险变化的逻辑而推进的。“家贫国穷”的公共风险逼出了让利放权,这一时期财政改放权让利打破了高度集中的计划经济体制。而彻底改变计划经济体制需要市场化改革,这一时期财政改革不再是放权,而是分权,分税制改革在这一时期推出。到了21世纪初期,国家综合实力和财力大大增强,各类经济社会主体“机会不均”公共风险突出,这推动了公共财政转向“现代财政”,财政改革从“放权”、“分权”走向“治权”,即让各种权利平等,公权力得到约束。

  他告诉第一财经记者,改革开放40年来,财政改革的逻辑本质是公共风险逻辑,也就是以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权、治权三个阶段,成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军,牵引整个改革,又为整个改革提供支撑。财政改革与对外开放相互推动,参与全球治理的大国财政职能凸显,防范全球公共风险,成为新时代财政改革主题。

  高培勇认为,40年来,财税体制改革事实上存在着一条上下贯通的主线索,这就是伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程,不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”,以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这是我们从这一适应性改革历程中可以获得的基本经验。

  他表示,我国财税体制改革实践之所以总体上是成功的,从根本上说,是我们在立足我国国情的基础上,深刻认知并严格遵从了财税体制及其运行机制的客观规律,按照客观规律的要求谋划并推进改革。这些客观规律可以概括为:经济市场化必然带来财政公共化,国家治理现代化必然要求和决定着财政现代化;搞市场经济,就必须搞公共财政;推进国家治理现代化,就必须以建立现代财政制度作为基础和重要支柱。

  施正文告诉第一财经记者,回顾财税改革近40年历程,不难发现一个最基本特征就是呈现市场化方向、法治化手段、国际化视野、科学化理念。中国经济体制从计划经济转向市场经济,财税改革作为经济体制重要组成部分,是实现这一转变的重要突破口,对市场化改革起着关键性、支撑性和先导性作用。随着财税被提到国家治理的新高度,建立现代财政制度,这必须遵循市场对资源配置的决定性作用基本规律,做到财政制度的法治化、国际化和科学性。因此未来必须要加快现代财税制度建设。

  杨志勇认为,中国财税改革主线就是市场化和国家治理现代化。未来,中国财税改革仍面临众多挑战,财税改革与其他领域改革需要加强协调,财税改革具体方案的设计难题,也需要与中国特色的政治制度相协调。财税问题需要跳出财税现实去寻找出路。

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